无标题文档
 
信息分类  
环境保护法
海域使用管理法
海域登记法
国家法规数据库
文章搜索  
关键词:
 
你的位置:首页 >> 海洋法规 >> 环境保护法 >> 关于《海洋行政处...
 
海洋法规
 

关于《海洋行政处罚实施办法》有关条款的阐释
http://www.nbscjx.cn  发布日期: 2007-03-30 16:14:48
《海洋行政处罚实施办法》(以下简称《办法》)于2002年12月12日经国土资源部第6次部务会议审议通过,于2002年12月25日以国土资源部部长令第15号予以公布,自2003年3月1日施行,由国家海洋局负责监督执行。该《办法》的出台,是海洋行政主管部门贯彻《行政处罚法》,规范海洋行政处罚行为,保障和监督海洋行政主管部门有效实施行政管理,维护公民、法人或者其他组织的合法权益,推进海洋行政执法队伍建设,贯彻落实“依法治国”方略和“依法行政”要求的一项重要举措。该《办法》是继《海洋环境保护法(修订)》和《海域使用管理法》出台之后,以部门规章的形式发布的海洋行政管理领域的又一个重要的法律文件。

  《办法》分总则、管辖、简易程序、一般程序、听证程序、送达和附则等7章,共42条。作为规范海洋行政主管部门系统内部行政行为的部门规章,根据《行政处罚法》及有关法律、法规的规定,结合海洋行政执法工作的特点,《办法》分别就立法目的、适用范围、实施机关和实施机构、管辖原则、处罚程序等方面作出了明确、具体的规定。为做好《办法》的宣传贯彻工作,便于大家理解、领会《办法》的有关内容,现针对《办法》中的几个主要问题,谈谈我对《办法》有关条款的理解,仅供参考:

  一、海洋行政处罚的实施机关和实施机构

  《办法》第3条对海洋行政处罚的实施机关和实施机构作出了明确规定。关于本条,主要谈5点认识:

  1.海洋行政处罚的实施机关是县级以上各级人民政府海洋行政主管部门。

  从我国的立法上看,绝大多数行政机关是处罚主体。除此之外,法律、法规授予某些非行政机关的组织行使处罚权,使其成为处罚主体。从处罚实践来看,受行政机关委托的组织也可以行使某些处罚权,但该组织不是处罚主体,不能以自己的名义行使处罚权,也不能以自己的名义独立地承担由此引起的法律后果。从我国现行的海洋法律、法规来看,实施海洋行政处罚的主体主要是县级以上人民政府海洋行政主管部门,而经海洋法律、法规的授权实施海洋行政处罚的组织几乎没有。所以《办法》第3条第一款规定,县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关。

  2.中国海监机构是海洋行政主管部门的组成部分,是海洋行政处罚的实施机构。

  中国海监各级机构作为同级海洋行政主管部门所属的专业行政执法机构,是海洋行政主管部门的重要组成部分。中国海监机构虽不是海洋行政主管部门的内设机构,但具有内设机构的性质;虽使用的是事业编制(有的已使用行政编制),但履行的是海洋行政主管部门的行政管理职能。中国海监机构在同级海洋行政主管部门的职权范围内履行行政处罚职责,是基于海洋行政主管部门的内部职责分工,不能视同于一般意义上的行政委托。在中国海监各级机构的“三定”方案中,均明确规定了负责查处海洋违法、违规行为的职责。根据海洋行政执法工作的实际需要,国家海洋局于2002年初印发了《关于中国海监集中实施海洋行政处罚权的通知》,进一步规定中国海监各级机构是行使海洋行政处罚权的执法机构,各级人民政府海洋行政主管部门的行政处罚权由所属的海监机构集中组织实施。2002年国务院及国务院办公厅的有关文件,也对中国海监机构加大执法力度,查处海洋违法行为提出了原则要求,为中国海监各级机构履行海洋行政处罚职责提供了有力依据。

  3.“行政许可”与“行政处罚”在海洋行政主管部门内部的相对分开,是一种有益的尝试。

  在我国,一个行政机关依法对某一类社会事务一般都同时拥有“管理权”和“查处权”,即行政许可权与行政处罚权。为了提高效率,形成行政机关内部的自我约束机制,防止腐败,在行政机关内部实行许可权与处罚权相对分开的做法(即“两权”分别由内部的不同职能机构分别行使),已被我国行政法学界、国务院法制部门等普遍认可,在我国行政法制实践中也在积极推广。2002年国务院办公厅的有关文件明确提出,为促进依法行政、从严治政,要改革和创新行政执法体制,进一步转变政府部门职能,实现“两个相对分开”,即:要改变政府部门既管审批又管监督的体制,将制定政策、审查审批职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开;要改变行政执法机构既管查处又管检验的体制,将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。根据国务院有关文件精神,在各级海洋行政主管部门内部实现制定政策、审查审批职能与监督检查、实施行政处罚职能的相对分开(即制定政策、审查审批职能,由海洋行政主管部门内部的有关职能机构负责具体行使;监督检查、行政处罚职能由海洋行政主管部门所属的中国海监机构负责具体行使),应该说是符合国家有关政策的,是国家宏观政策和发展趋势的微观体现。《办法》规定海洋行政处罚工作由实施机关所属的中国海监机构具体承担,这同时也实现了海洋法律、法规规定的各种海洋行政处罚权,在海洋行政主管部门内部的相对集中行使(由中国海监机构集中行使)。这对于海洋行政主管部门避免内部多头执法,统一规范行政处罚行为,树立良好的政府形象,为行政管理相对人提供便利,均会起到积极的作用。

  4.实施机关未设中国海监机构的,海洋行政处罚工作由本级海洋行政主管部门实施。这是针对目前的实际情况而作出的规定。

  自1999年7月中国海监总队完成组建以来,按照国家海洋局关于全国海监队伍建设“一盘棋”的指导思想,中国海监各级机构的建设取得了重大进展,中国海监四级机构体系--中国海监总队及海区总队、省(自治区、直辖市)总队、市(地)支队、县(市)大队已初具规模并在不断健全。《办法》第3条第二款作出未设中国海监机构的,由本级海洋行政主管部门实施海洋行政处罚的规定。这是针对目前全国海监机构体系尚未健全的实际情况而作出的规定。此规定兼顾了海洋行政主管部门已经设有海监机构和没有设有(正在筹建或者今后将设)海监机构的两种情况,是从实际出发的一种表现。此规定并不表明海洋行政主管部门可以不设立中国海监机构,相反是对设立中国海监机构的一种认可和要求。如果不这样规定,《办法》出台后,暂时还没设有中国海监机构的海洋行政主管部门就会遇上无法行使海洋行政处罚权的情况,这样,《办法》的可操作性就会大大减损。

  5.中国海监机构要以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。

  依据《行政处罚法》的有关规定,只有行政机关和法律、法规授权的组织才能以自己的名义实施行政处罚,并独立承担相应的法律责任。目前,中国海监机构还不具备这样的条件,还不能以自己的名义实施行政处罚(个别地方海监机构已经地方性法规授权的,可以以自己的名义实施行政处罚)。所以《办法》第3条第三款规定,中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。为便于中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚,国家海洋局于2002年印发了《关于启用国家海洋局行政处罚专用章的通知》,刻制了相应的海洋行政处罚专用章交由直属的中国海监机构使用。同时该通知还要求沿海各省(自治区、直辖市)及市、县海洋行政主管部门,也相应刻制本机关的海洋行政处罚专用章,交由所属的中国海监机构使用。

  二、海洋行政处罚的层级监督制度

  《办法》第4条对海洋行政处罚的层级监督制度作出了原则规定。关于本条,主要谈3点认识:

  1.海洋行政处罚的层级监督制度十分必要。

  建立海洋行政处罚的层级监督制度,对于上级实施机关及时发现和纠正下级实施机关错误的行政处罚,防止地方保护主义、本位主义,特别是保护行政管理相对人的合法权益,具有积极意义。《行政处罚法》第54条第一款规定:“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。”此款是关于行政处罚的行政监督的规定。行政处罚的行政监督是由行政机关自身实施的经常性的自上而下或自下而上对行政机关及其工作人员的执法活动实施监察和督导的活动。由此可以看出,建立和健全海洋行政处罚的层级监督制度,重视和加强对海洋行政处罚工作的监督检查,是非常重要和必要的。上级实施机关对下级实施机关行政处罚工作的监督,可以采取多种方式,比如开展执法检查、建立案件备案制度、建立举报制度等。总之,可以通过建立一整套的内部规章制度,建立、健全海洋行政处罚的层级监督机制,加强对行政处罚权力的监督和制约。

  2.上级中国海监机构可以监督下级实施机关的海洋行政处罚,但须经同级实施机关同意,并以同级实施机关的名义进行。

  《办法》第3条确立了中国海监机构具体承担海洋行政处罚工作的制度。上级实施机关对下级实施机关的行政处罚进行监督的权力,在实际操作中,自然也就可以由同级中国海监机构来承担。由承担海洋行政处罚工作的上级中国海监机构来行使监督权,更符合经济、效率和专业化原则。《办法》第4条第二款规定,上级中国海监机构经同级实施机关同意,可以以同级实施机关的名义对下级实施机关实施的海洋行政处罚进行监督。此规定说明:第一,上级实施机关监督和纠正下级实施机关的海洋行政处罚,在实际操作中,可以由同级中国海监机构具体承办。关于此方面的工作,海洋行政主管部门可以制定内部的工作规定加以具体化;第二,上级中国海监机构对下级实施机关实施的海洋行政处罚进行监督,必须取得同级海洋行政主管部门的同意,并以同级海洋行政主管部门的名义具体实施,即上级中国海监机构其本身并不具有对下级实施机关海洋行政处罚工作的监督权,不得以自己的名义对下级实施机关的海洋行政处罚进行监督。

  3.在追究实施机关内部违法失职人员行政责任时,中国海监机构只起协助作用。

  追究实施机关内部人员的行政责任,是实施机关内部行政监察部门的职责。上级中国海监机构按规定在对下级实施机关进行监督的过程中,如发现下级实施机关内部的工作人员在实施行政处罚过程中有违法失职行为,可协助行政监察部门依法追究其行政责任,这是落实本条赋予中国海监机构行政监督职权的具体保障性措施,使中国海监机构的行政监督职权能够得以实现,但并不说明中国海监机构自己可以独立行使行政监察权。关于中国海监机构如何协助行政监察部门依法追究实施机关内部违法失职人员的行政责任,海洋行政主管部门可制定内部规定加以具体化。

  三、海洋行政处罚的管辖

  《办法》第二章对海洋行政处罚的管辖作出了原则规定。

  海洋行政处罚的管辖是指实施机关实施行政处罚的权限划分和分工。关于本章,主要谈4点认识:

  1.关于地域管辖和级别管辖。

  《办法》第5、第6条对海洋行政处罚的地域管辖和级别管辖作出了原则规定。

  《行政处罚法》第20条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”该条是关于地域管辖与级别管辖的规定(实际上只规定了确定行政处罚管辖的基本原则,可以看做是一种广义的管辖,有关地域管辖、级别管辖的具体内容都需要根据其他法律、法规来确定)。按照该条的精神,《办法》第5条对海洋行政处罚的管辖作了原则规定,即:除法律、法规另有规定外,海洋行政处罚由违法行为发生地的实施机关管辖。它表明:不论违反海洋行政管理秩序的当事人归属于哪一地,其违法行为实施(发生)在哪一地,便由该地的实施机关管辖。只要违法行为发生地明确或者可以查明的,就由该地的实施机关行使管辖权。如果违法行为发生地不明确或者无法查明的,就按照《办法》第6条的规定确定管辖,即如果法律、法规有明确规定的,按照规定确定管辖(这里的明确规定应理解为相关法律、法规作出了不同于《行政处罚法》的特殊规定,明确规定了某类行政处罚的管辖行政机关。按照特别法优于普通法的原则,自然应适用特殊规定。);如果没有明确规定的,就按照内部职权划分来行使管辖权(该规定事实上既尊重了现行相关的规章规定或者职责权限分工,也赋予了今后可以通过规章的形式或者职责权限的调整来重新确定管辖,当然这只适用违法行为发生地不明确或者无法查明而法律、法规没有明确规定的情形)。

  海洋行政处罚的管辖是一个非常重要的问题,它是正确实施海洋行政处罚的前提和基础,只有明确对违法案件的管辖权,才能有效地对违法行为给予制裁,同时有利于监督实施机关依法行政。关于海洋行政处罚的管辖问题,一方面可通过我国正在进行的省际、县际之间的海域勘界工作,以明确各级实施机关的辖区范围,便于确定地域管辖;另一方面,可以考虑依据《办法》所确定的原则,通过出台实体性规定(文件)来明确各级实施机关的职责权限,以确定级别管辖。关于海洋行政处罚级别管辖的确定,应综合考虑以下因素:一是实施行政处罚在本辖区、本领域的影响程度;二是行为人的地位;三是违法行为的性质和严重程度。

  2.关于指定管辖。

  《办法》第7条对海洋行政处罚的指定管辖作出了原则规定。

  指定管辖是指上级实施机关以决定的方式(应以书面方式进行)指定下一级实施机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上赋予了实施机关在处罚管辖上一定的自由裁量权,以适应各种错综复杂的处罚情况。它对于解决处罚管辖中存在的重复管辖或者管辖空白等问题很有意义。所谓发生管辖争议,是指两个以上的实施机关在实施某一处罚上,发生相互推诿或者相互争夺管辖权等现象。在处罚管辖上发生争议是难以避免的。争议发生后,争议双方首先应努力协商解决,如果因体制等客观原因解决不了的,应当及时报请共同上一级实施机关指定管辖。

  3.关于管辖权的转移。

  《办法》第8条对海洋行政处罚管辖权的转移作出了原则规定。

  管辖权的转移是级别管辖中的特殊情况,具体指上级实施机关有权管辖下一级实施机关实施的行政处罚;下级实施机关对它所实施的行政处罚,认为需要上一级实施机关管辖的,可以报请上一级实施机关决定。其实质是赋予上级实施机关灵活处理复杂情况的权力,使其根据不同的情况,调节级别管辖。这不仅有利于级别管辖适用各种变化和特殊情况,而且对提高行政处罚的质量,保证行政处罚合法、公正、高效发挥作用均有重要意义。《办法》只规定了后一种情况。

  作为调节行政处罚级别管辖的措施,管辖权转移有自身的特点:一是这种转移只能是上调性转移,而不能是下放性转移,即处罚的管辖权可以由下级实施机关移至上一级实施机关,但上级实施机关的处罚不能交由下级实施机关管辖。因为,法律、法规一旦明确授权某类处罚由上级机关管辖,就意味着实施这类处罚是该机关的专有权力(在行政权范畴,专有权力是不可往下转让的)。二是管辖权的转移所强调的是,某一处罚由本来有管辖权的机关转至到本来无管辖权的机关。

  4.关于移送管辖。

  《办法》第9、第10条对海洋行政处罚的移送管辖作出了原则规定。

  移送管辖是由本来无管辖权的机关将其认为不属于自己实施的处罚移送给有管辖权的机关。根据《办法》第9条和第10条,移送管辖有两种情况:一是实施机关对不属于其管辖范围内的海洋行政处罚,移送有权管辖的实施机关或者其他行政机关;二是违法行为构成犯罪的,依法移送司法机关。

  四、重大海洋违法案件的处理

  关于本问题,主要谈3点认识:

  1.关于重大海洋违法案件的认定。

  《办法》第41条对重大海洋违法案件的范围作出了规定。

  《行政处罚法》第42条规定,行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚时,应当适用听证程序。我们认为,该条所述的行政处罚种类均是比较严厉的处罚,应针对违法行为情节和造成的后果比较严重的案件,这些案件可理解为重大的违法案件。根据该条规定的精神,《办法》第41条明确规定了重大海洋违法案件的范围,共有四类。

  2.重大海洋违法案件的处理程序之一--会审制度。

  《办法》第21条对重大海洋违法案件的会审作出了规定。

  本条建立了重大海洋违法案件的会审制度。之所以建立会审制度,是因为此类海洋行政处罚案件对行政管理相对人的利益影响比较大,有的案件还比较复杂,有的行为人的违法行为比较严重,必须经过充分研究讨论才能实施。对于适用简易程序和一般程序的行政处罚案件,可以由中国海监机构在同级海洋行政主管部门领导下独立实施,但对于重大海洋违法案件,海洋行政主管部门应当召集内部相关业务部门召开会审会议,共同研究讨论案情,并提出处理意见。具体组织工作可以规定由中国海监机构负责。

  会审制度是一项内部决策制度,目的是为了使重大海洋违法案件的处理更加合理和公正,保护行政管理相对人的合法权益。需要说明的是,通过会审所形成的处罚意见并不一定就是最终的行政处罚决定,会审形成的处罚意见只能作为海洋行政处罚决定的重要参考,对情节复杂或者重大海洋违法行为最终作出处罚,还需按照《行政处罚法》第38条的规定,通过海洋行政主管部门负责人集体研究决定(或受海洋行政主管部门负责人指定由中国海监机构负责人集体研究决定)。关于会审工作的具体开展,《办法》未作规定,需要今后出台有关工作规定加以明确,并在具体实施中予以不断完善。

  3.重大海洋违法案件的处理程序之二--听证程序。

  《办法》第25条对重大海洋违法案件适用听证程序作出了规定。根据该条规定,对重大海洋违法案件作出行政处罚前,应当告知当事人有要求听证的权利,当事人要求听证的,应当组织听证。海洋行政主管部门及所属的中国海监机构应严格履行听证告知和组织听证的义务,对当事人在法定期限内提出听证申请的,应予听证,否则将构成程序违法。处理重大海洋违法案件,听证程序是必经程序,未经听证(当事人放弃听证权利的除外)而直接做出处罚决定的,该处罚决定无效。《办法》第五章对如何实施听证作出了具体规定。

  五、海上查处违法行为的特殊规定

  《办法》第24条对在海上查处违法行为作出了特殊规定。主要谈3点认识:

  1.关于可以现场作出处罚决定并执行的案件的认定。

  适用本条规定,可以现场作出海洋行政处罚决定并执行的海洋违法案件,应该同时满足以下几个条件:

  一是必须是在海上查处的海洋违法案件,而非在陆地上查处的海洋违法案件。海上执法不同于陆地执法,具有一定的特殊性。海洋行政处罚有时发生于海上,而海上的自然环境条件、高执法成本、证据容易灭失等因素,使海上查处违法案件比陆地查处违法案件难度更大,更容易产生不现场处罚事后就难以执行的问题。为了提高海洋行政执法工作的效率,有效地制裁海洋违法行为,根据《行政处罚法》有关适用于边远、水上、交通不便地区行政处罚工作的规定的立法精神,《办法》第24条从海洋行政执法工作的特点和实际出发作出了特殊规定,即在限制情形下,海洋执法人员可以现场作出海洋行政处罚决定并执行。《办法》关于海上查处违法行为的特殊规定,是对《行政处罚法》关于水上行政处罚规定的具体实践,也是行政应急性原则的一个具体体现,是《行政处罚法》在海洋行政执法领域中的新发展。

  二是必须是适用一般程序的海洋违法案件,而非重大海洋违法案件。主要是因为,重大海洋违法案件的案情比较严重,处罚比较严厉,一旦处理不当就会给行政管理相对人造成较大的损失。要妥善处理好此类案件,需要花费较多的时间和精力。为了更加稳妥地处理好此类案件,保护当事人的合法权益,《办法》规定查处重大海洋违法案件不适用本特殊规定。

  三是必须是不现场处罚事后难以执行或者经当事人提出要现场处罚的海洋违法案件。在海洋行政执法实践中,往往会遇到如不现场作出海洋行政处罚决定并执行,事后难以找到当事人,或者即使通过努力能够执行处罚,但执法成本会过高等问题。针对这些情况,为了保证海洋行政处罚的顺利实施,规定海洋执法人员可以现场作出海洋行政处罚决定并执行是十分必要的。此外,对于海上发生的违法行为,实施机关如通知当事人到指定地点接受处罚或按罚缴分离原则缴纳罚款,当事人有时会考虑到从海上返回陆地的不便而主动提出需要现场执行行政处罚。从方便当事人的角度出发,此时海洋执法人员可以现场作出海洋行政处罚决定并执行。而如当事人没有主动提出,除非是不现场处罚事后难以执行的,海洋执法人员不得现场作出行政处罚决定并执行。同时,海洋执法人员更不得以此条为依据,以各种手段强迫或者变相强迫当事人“提出”现场执行行政处罚的要求。

  2.关于可以现场作出处罚决定并执行的案件的程序性规定。

  对适用特殊规定的海洋违法案件,为保护行政管理相对人的合法权益,《办法》第24条还规定,在作出海洋行政处罚决定之前,海洋执法人员应当场告知当事人享有陈述和申辩的权利,当事人应当现场进行陈述和申辩,海洋执法人员不得将此项权利隐瞒不告或强迫当事人放弃此项权利。同时本条还规定,在现场作出海洋行政处罚决定并执行的,抵岸后五日内应当补办相关书面手续。

  3.本特殊规定还需在实践中加以检验和丰富发展。

  对于如何把握此类案件(在海上、适用一般程序、不现场处罚事后难以执行的案件)并如何具体操作(如当事人现场进行陈述和申辩,并经陈述和申辩后难以作出决定的情形),还需要各级实施机关及所属的中国海监机构在执法实践中加以摸索和总结,在条件成熟时,由国家海洋局或中国海监总队出台具体规定加以规范,提高其可操作性。

  六、海洋行政处罚基本文书格式

  《办法》第40条对海洋行政处罚基本文书格式的制定作出了规定。

  海洋行政处罚文书是海洋行政处罚实施机关依照法定程序,在调查和处理行政违法案件过程中制作的,具有法律效力或者法律意义的文书。根据《办法》第40条规定,国家海洋局于2002年12月31日印发了《海洋行政执法法律文书基本格式》。该套文书格式与《办法》同时于2003年3月1日正式施行。该文书基本格式的出台,对海洋行政处罚工作具有较强的业务指导性,它的实施会进一步推动海洋行政处罚工作的依法、有效开展。

  该套文书格式同《办法》第三章、第四章和第五章规定的简易程序、一般程序和听证程序相呼应,包括了“简易程序案件执法文书”“一般程序案件执法文书”和“听证程序案件执法文书”三部分的文书格式;同时为了便于文书的管理,还包括了“案卷建档、归档管理文书”。这四个部分的文书格式共有27例,组成了一套完整的执法文书格式。在每例文书格式后均注明了“必用文书”或“选用文书”字样。“必用文书”是指在通常情况下,查处海洋违法案件或建档时必须使用的文书,共15例;“选用文书”是指查处海洋违法案件时,根据需要选择使用,可用也可不用的文书,共12例。(完) 



[ 关闭本页 ]    
无标题文档
关于本站 | 广告服务 | 免责条款 | 在线投稿 | 联系我们 | 管理团队 | 友情链接

版权所有 Copyright 2004-2005 All Right Reserved 粤ICP备05004825号
网络提供商:263网络科技